Fernando Menezes

Professor da Faculdade de Direito da USP

21 de junho de 2018 | 17:04

SEGURANÇA JURÍDICA COMO INSTRUMENTO DE COMBATE À CORRUPÇÃO – FERNANDO MENEZES

A doutrina jurídica e os aplicadores do direito no Brasil têm evidenciado a necessidade de recuperação da relevância do valor “segurança jurídica”, especialmente no que se refere à atuação da administração pública – tanto em benefício dos cidadãos que com ela se relacionam, como em benefício dos agentes públicos em sua interação com os órgãos de controle.

Emblemáticas, nesse sentido, são as alterações recentemente inseridas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, já comentada neste espaço do BloCo. Todas dizem respeito ao reforço da segurança nas relações jurídicas; e o art. 30 passa a dispor expressamente: “As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas”.

Diversos pontos na abordagem tradicional do direito administrativo no Brasil estão a merecer uma revisão – legislativa e doutrinária – inspirada pelo valor da segurança jurídica, trazendo como consequência um ambiente menos propício a ilegalidades e corrupção.

Um exemplo refere-se ao regime dos contratos administrativos. Com efeito, a desconfiança é inerente à ideia de que administração tenha, por força de lei e independentemente do prévio consentimento das partes, prerrogativas de ação unilateral que operem em sentido contrário do respeito ao que consensualmente foi estabelecido numa relação contratual.

Ou seja, ainda que a outra parte contratante saiba – por não ignorar o que dispõe a lei (p. ex.: Lei n. 8.666/93, art. 58) – que a administração possui tais prerrogativas, isso não significa que se estabeleça uma situação de confiança. Pelo contrário, é a institucionalização da desconfiança.

A clareza do texto legal ao afirmar as prerrogativas de ação unilateral não implica segurança jurídica. Esta não se esgota na constatação formal da existência de clareza no texto da norma. É preciso que se avance em uma verificação material, de efetiva garantia da confiança na substância da relação jurídica.

Caso contrário, poder-se-ia chegar à paradoxal afirmação de que a segurança jurídica está garantida na medida em que claramente o direito afirme – para que ninguém tenha dúvida disso – que a regra é a insegurança. Ou, no caso específico do contrato administrativo, à afirmação de que a outra parte pode ter plena confiança em que a postura da administração, como parte no contrato, não seja confiável.

E o benefício para a administração que se poderia supor presente em um regime jurídico que lhe garanta prerrogativas unilaterais – tais como, alteração ou rescisão do contrato por invocação do interesse público – é meramente uma aparência. No fundo, sua aplicação generalizada a qualquer contrato, independentemente de uma verificação de pertinência no tocante ao objeto contratado, pode ser uma armadilha para a administração.

Com efeito, da aplicação generalizada, sem critério, desses amplos poderes unilaterais da administração, resultam notoriamente: a) contratos mais onerosos para a administração (na medida em que a outra parte contratante inclui em seus preços o risco decorrente da ação unilateral); b) ineficiência da administração (que se acomoda em mal planejar, supondo poder corrigir os rumos do contrato durante a execução); c) práticas autoritárias de agentes da administração (potencializadas pelos instrumentos de ação unilateral); e d) desvios em relação à probidade administrativa (facilitando-se ao administrador ímprobo ofertar favores ou mesmo fazer ameaças parceiro contratual, em troca de vantagens pessoais indevidas, manejando seus poderes de ação contratual unilateral).